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原标题：建立实施人防行政处罚自由裁量权基准制度       助力人民防空实业健康发展

行政处罚自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规和规章规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，由法律、法规和规章授予的职权。行政执法机关作为对社会监督管理的职能部门，国家法律、法规和规章赋予了其较大的自由裁量权。比如：《中华人民共和国人民防空法》第四十八条规定：“城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处十万元以下的罚款”。即以1元为起点，10万元为上限，其中相差之巨大。随着人民防空事业快速发展，人民防空行政管理和服务功能不断拓展，行政自由裁量事项日渐增多。为进一步提高人防主管部门依法行政能力和水平，避免权力滥用，促进人民防空行政执法更加公平公正、客观和规范，科学建立和实施人民防空行政自由裁量权基准制度，已经成为新时期现阶段人民防空事业健康发展的必然要求和当务之急。

一、建立实施人民防空行政处罚自由裁量权基准制度的重要意义

行政裁量权基准制度是行政机关依据法定职责对行政裁量权予以细化和量化的控制制度，是将实践中经常遇到的情形及其结果抽象上升为一种规则，对有关行使行政裁量的法律、法规和规章规定进一步细化的经验构造，是行政机关履行行政执法职能的具体标准。近年来，为提高行政执法水平，促进依法行政，人防主管部门结合工作实践，积极探索规范行政自由裁量工作，有的地方已经出台了有关制度，制定了细化标准，特别是在人民防空行政处罚自由裁量权方面有了比较深入地研究和运用，全国各省、自治区和直辖市制定的人民防空地方性法规中有不同程度的体现，总体上取得了一定成效。但客观地看，从建设法治人民防空的高度，对照严格、规范、公正和文明执法的要求，这项工作仍存在认识不到位、制度不健全的问题，人民防空行政执法中滥用裁量权、裁量不当，同案异罚、宽严失度等情形时有发生，长此以往必将导致行政执法失公，影响社会和谐稳定。为规范行政执法行为，加快法治政府建设，早在2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》第十六条就做好规范行政自由裁量权工作提出明确要求：“建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免行政执法的随意性”。2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，深入推进依法行政，加快建设法治政府明确要求：“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”。因此，人防主管部门通过建立人民防空行政裁量权基准制度，细化量化执法基准，完善执法流程，健全配套制度，规范行政执法行为，切实保障人民防空法律、法规和规章的实施，全面推进人防主管部门依法行政，保障和促进人民防空建设和谐健康有序发展。

二、建立实施人民防空行政处罚自由裁量权基准制度遵循的基本原则

人民防空行政处罚自由裁量权基准制度的制定应遵循以下四项基本原则：

（一）行政合法原则。合法原则可以细化为两个方面，一是有法必依，行政执法人员实施自由裁量权应当依照法律、法规和规章的规定进行；二是无法不为，没有法律、法规和规章的规定，自由裁量权亦不得做出影响相对人的合法权益或者增加相对人义务的决定。

（二）行政合理原则。合理原则可以细化为三个方面，一是公平公正原则，执法人员要平等对待相对人，不偏私，不歧视；二是考虑相关因素原则，做出行政决定和行政裁量，只能考虑符合立法目的的各种因素，不得考虑不相关因素；三是比例原则，在自由裁量范围内，采取的措施和手段应当必要、适当，可以采取多种方式实现行政目的的，应当避免采用对相对人权益损害较大的方式。

（三）行政程序正当原则。程序正当原则可以细化为三个方面，一是程序公开原则，旨在保障相对人的知情权，指实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私以外，应当公开；二是程序公平原则，旨在保障相对人的参与权，指行政机关在做出对相对人不利的行政决定之前，应当给予其陈述和申辩的机会，对重大事项，相对人依法要求听证的，行政机关应当组织听证；三是程序公正原则，执法人员履行职责，与相对人存在利害关系的，应当回避。

（四）行政效率原则。人民防空行政处罚自由裁量权基准制度应有利于减少行政争议，降低行政成本，促进行政执法效益最大化。反之，则违背了建立人民防空行政处罚自由裁量权基准制度的初衷。

三、建立实施人民防空行政处罚自由裁量权基准制度的合理限制

对行政处罚自由裁量权给予合理的限制，以保证法制的统一和量罚的平衡。限制方法有多种，最重要的是建立强有力的约束机制，以权力约束权力，以制度规范制度。从一次行政处罚的作出过程来看，可以从立法、程序、执法依据、监督、行政救济等整个过程、多方面对行政处罚自由裁量权做出有效的制约。

（一）人是权力运行的最主要因素，加强对权力主体的制约，在行政执法中可以采取错案追究制度。错案追究制度对提高自由裁量权运作质量、严格执法程序能产生积极作用。目前，全国各省、自治区和直辖市人民防空主管部门都已制定了《人民防空行政执法过错责任追究制度》。如：《内蒙古自治区人民防空行政执法过错责任追究制度》，近年来在行政执法活动中发挥了积极的作用。

（二）程序公正是行政执法公正的基础，严格行政执法程序可以防止行政机关的专断行为。维护管理相对人对行政机关的信任，最大限度地提高行政执法效率。根据人民防空行政执法实际情况，目前应完善以下三种制度：

1.回避制度。执法人员在处理与自己有利益关系的案件时，应自行回避，相对人也可以要求其回避；

2.说明理由制度。该制度要求行政执法人员在做出涉及相对人权益的决定，特别是做出对相对人权益不利影响的决定时，必须在决定书中说明其事实根据、法律依据及政策考量等理由。说明理由既是对行政执法人员实施行政行为的一种直接制约，防止其主观武断和滥用权力，也是为事后的司法审查提供依据，从而构成对行政行为的间接制约；

3.定量分析制度。实行定量分析，定性与定量相结合。《中华人民共和国行政处罚法》（2021年修订）第五条规定了行政处罚应考虑的基本因素“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，行政执法人员可以根据以上基本因素，各因素的主次情况及所占比重等，以综合评定的方式来确定一个可供操作，也便于实现行政处罚的统一。目前，全国各省、自治区和直辖市人民防空主管部门，2010年前后制定了《人民防空行政处罚自由裁量权基准制度（或实施办法）》。如：《内蒙古自治区人民防空行政处罚裁量权基准制度》（内人防字〔2013〕54号），2017年，又重新修订制发《内蒙古自治区人民防空行政处罚裁量权基准制度》（内人防字〔2017〕221号），其中以“情节”为例，将其分为“轻微、一般、恶劣”三档，再对这三档予以明晰，确定其具体内容。

（三）从行政执法依据方面，处罚不当、权力滥用的主要原因之一在于行政执法依据不清晰，可操作性差。针对这种现象，主要应从两个方面加以改进：一是对人民防空法律、法规和规章进行解释，鉴于实际，能解释的范围很小，但应当对本地区制定的“结建”政策等做好相关解释工作。二是引进行政判例制度。近年来我国司法已经逐渐重视判例的作用，最高人民法院也公布一些案例，指导各级人民法院司法实践。这里说的判例包括司法判例和行政执法判例。行政机关在行政执法实践中，对定性准确、量罚适当的处罚案件予以公布，以指导下级行政机关的行政执法活动，以弥补法律不明确、裁量权较宽可能造成的弊端。对显失公平和权力滥用准确定性是法院审理行政处罚诉讼案件的重点和难点，上级人民法院通过公布定性准确的案件以指导下级人民法院准确实施对行政处罚的监督，而司法准绳也应成为行政执法的准绳。引进判例制度首先应承认行政执法案例对下级行政机关的约束力，下级行政机关处理情节相同案件时应当参照。由于行政处罚可能被认定违法，行政机关也“被迫”承认司法判例对自身的约束，同时有利于促使行政执法人员在做出裁决之前更加审慎

正确运用行政处罚自由裁量权是行政机关行使国家权力、保证国家权力正确实施的重要手段，能从根本上防止和克服行政处罚权过于滥用、滥罚现象的发生，对现行行政处罚制度，对转变行政机关作风、加强行政机关执法队伍建设，维护社会秩序和公共利益，优化法治化营商环境，保护公民、法人和其他组织的合法权益都将发挥重要的作用，并产生深远的影响。

四、建立实施人民防空行政处罚自由裁量权基准制度的保障措施

建立和实施人民防空行政处罚自由裁量权基准制度是一项复杂的工作，直接影响人民防空建设和管理的进程与成效，关系人民防空的社会形象。

（一）加强领导，提高认识。各级人防主管部门应将落实人民防空行政处罚自由裁量权基准制度作为依法行政工作的重要内容，纳入年度工作目标考核范围，切实加强组织领导，坚决捍卫“两个确立”，进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，确保建立健全人民防空行政处罚自由裁量权基准制度各项工作贯彻落实。

（二）科学安排，精心组织。各级人防主管部门应组织业务能力强，综合素质高的工作人员落实这项工作，对建立和实施过程中存在的共性问题进行深入研究，依据人民防空法律、法规和规章规定，结合当地工作实际，建立健全人民防空行政处罚自由裁量权基准的相关配套制度。切实做好上下对应和衔接，及时向上级人防主管部门反馈发现的问题、意见和建议，严格按照审查公布的标准规范执行。

（三）加强培训，树立法治理念。各级人防主管部门应高度重视行政执法人员法律素养的提高，加大公共行政法律和人民防空专业法律知识的培训力度。在培训中，注重增加人民防空行政处罚自由裁量权知识比重，使人民防空行政执法人员熟练掌握行政处罚裁量权基准制度，努力提高行政执法水平，保证合法合理行使。

（四）强化监督，确保正确实施。各级人防主管部门应通过行政执法检查、行政执法案卷评查、依法行政考核和办理行政执法投诉案件等途径对行使人民防空行政处罚自由裁量权基准制度情况进行监督检查；积极配合监察、纪检和司法部门的监督检查；自觉接受人大和政协的监督检查；同时接受舆论、社会和群众的监督检查。对检查出的问题认真调查与核实，依法及时作出整改，确保人民防空行政处罚自由裁量权基准制度科学有效实施。