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人防工程是城市综合防护体系的重要组成部分。在坚持平战结合方针下，对人防工程的开发利用，可以延伸城市功能空间，便利城镇民众生活。当前人防工程总量巨大，与人民群众的日常生产生活也越来越紧密，但因各种原因，仍有部分人防工程处于闲置状态。闲置人防工程的存在，会造成安全、效益等方面的问题。必须深入研究闲置人防工程的处置措施。
人防工程闲置原因分析
20世纪70年代前后修建的早期人防工程。此类工程的结构类别主要是坑（地）道式人防工程，随着时代变迁，此类工程的使用需求急剧减少，其突出、复杂的安全问题是不可忽视的主因，而由此带来的安全问题则更突出，也更复杂，使得这些工程一旦闲置，再度投入使用非常困难。
此类工程闲置的主要原因有以下几点。一是结构安全因素。坑（地）道式人防工程主要利用工程上部覆盖层与工程支护（被覆）结构共同组成承载结构，建筑材料以砖石、混凝土混用为主。且由于此类工程在建设时期的生产技术手段、材料制备、规划标准等方面不完善，导致结构强度不足、地质情况不明、抗力等级较低、防护性能差、防水能力不足等问题。二是环境影响因素。坑（地）道式人防工程的自然腐蚀作用更为显著，由于地下环境复杂，在空气、水以及土壤中盐类的长期影响下，混凝土碳化、钢筋锈蚀、构件性能退化等均可能发生。甚至因通风不畅，会使工程局部环境中的氡元素（氡是诱发肺癌的关键影响因素之一）含量超标。三是人为影响因素。随着城市建设的不断发展，大量建（构）筑物不可避免地建造在早期人防工程之上，使工程荷载产生变化，甚至对工程造成直接破坏。
改革开放初期大中型国有企事业单位修建的人防工程。此类工程的修建单位往往是当地成立较早的大中型国有企业，以及医院、学校等单位，从工程的建筑结构来看，大都优于上述的坑（地）道式人防工程，基本上是采取明挖法施工的单建式或附建式人防工程。而闲置的主要原因往往与其修建单位管理责权、生产经营业务变革密切相关。
此类工程闲置的主要原因有以下几点。一是修建单位整体发生变化。使工程管理责权缺失，原来的管理体系和保障措施无法维持，导致工程闲置。具体来讲就是修建单位因破产、搬迁、改制等原因，生产经营不再继续，或者生产经营权让渡，在这过程中一旦人防工程的使用管理事务没有进行妥善地处置交接，工程极有可能迅速陷入无序管理的境地，导致管理人员缺位更迭，设备设施失修失管，运营投入难以为继，在此情形下，工程将迎来停运闲置的命运。二是工程无法满足修建单位的使用需求。究其原因除了少数修建单位因不愿意投入精力履行工程维护管理责任导致工程关停外，更多的则是源于经济社会发展，使人们对人防工程使用功能需求发生变化而造成闲置。比如有的人防工程在建设时是用于企业办公、职工活动、人员宿舍等，而如今人们对活动环境要求更高，不愿在地下活动，导致工程设计功能丧失。
新时期多样化原因闲置的人防工程。进入21世纪，人防工程的修建体系标准已十分完善，就其本身而言，其安全或使用环境问题普遍已不再是限制工程使用的主因，因此，或许应当从城镇开发建设、民众生活习惯、工程功能设计等相对更多样化的方面去寻找原因。
此类工程闲置的主要原因有以下几点。一是快速的城镇化进程导致工程使用需求不强。以住宅小区用作停车的人防工程为例，有的新建商品房、安置小区地处乡镇、开发区，整体空置率本就较高，一些建设管理单位为促进自有产权车位出售，甚至暂不开放人防区域，还有的民众因为生活观念、寻求便利等原因，也不愿将机动车停放于地下。由此可见，薄弱的工程使用需求如果无法消化供给量，很容易导致工程闲置。二是部分人防工程使用管理单位能力不足，意识不强。由于人防工程涉及大量防护设备设施的专业维护，需要使用单位投入较大的管理精力和较高的管理成本。而有的管理单位单纯考虑经济效益，缺乏维护管理人防工程的意识和能力，无法按照人防要求保障工程完好、安全可靠，导致工程“被”闲置。三是工程规划设计功能单一。设计规划与实际使用无法“同频共振”，难以满足现实需求。如平时规划用作停放非机动车的人防工程大都空置。究其原因，一来车主考虑取用方便，大都不愿“下地”停放，二来考虑安全因素，电动自行车往往不能在地下充电，使车主使用意愿不强，导致工程闲置。
闲置人防工程面临的主要问题
安全隐患不断增加。闲置的工程很大一部分都属于早期的人防工程，或多或少存在结构、设备、环境卫生、公共安全等问题。即便是新建人防工程，长期闲置也会导致各类隐患问题难以在初始阶段被发现，丧失最佳处置时机，小问题有可能就会变成大隐患。
管理难度逐渐加大。随着人防工程的体量越来越大，人防主管部门的日常管理工作量也与日俱增。闲置工程大都存在主体责任缺位的情况，就需要主管部门及时补位，如果此类闲置工程数量较大，势必牵扯管理部门大量精力，长期可能造成疲于应付的局面。
制约城市发展规划。一些处于城市中心区位的闲置工程，由于各种原因既无法使用，又难以拆除，给周边交通道路、建筑物等的新建、改造带来困难，还可能会对地面建筑物产生安全影响，制约城市安全发展。
维护成本大幅提高。“用管结合”才能“以用促管”，长期闲置会导致工程本身加速老化，内部设备设施更易损坏，长期的闲置将使工程维护成本大幅增长。
闲置人防工程处置措施
消除安全隐患。人防工程闲置的首因是安全，要对闲置人防工程进行处置，就需要先掌握工程状况，找出安全隐患，化解安全风险。对此常州市国动办积极调查研究，探索总结了一系列经验做法。一是重视图文资料，对老旧人防工程进行全面准确测量，形成完整、准确、可靠的测量数据资料，全面掌握工程最新的空间位置、周边环境以及地质条件，为常态化管理奠定基础。二是开展工程详细调查踏勘，以及必要的技术检测工作。充分熟悉工程结构上和环境中的不利因素，通过检查或测量承重结构的裂缝、位移或变形，以及构件的几何参数，掌握工程整体的作用效应和各部位可能存在的缺陷和损伤。三是利用现代工程技术对工程病害进行处理，如工程渗水、构件性能退化、钢筋锈蚀、混凝土碳化以及无衬砌岩体风化等问题，通过现代化的施工工艺技术和科学的施工组织全方位解决老旧闲置工程的安全问题。四是建立便捷、高效、持续的闲置人防工程安全风险监控和排查机制，灵活运用日常巡查、重点排查、信息化监测等手段，及时发现并消除各类安全隐患，打造常态化、长效化的闲置人防工程日常安全巡查监管体系。
客观系统评估。对于闲置人防工程，实现再利用的条件不尽相同。应通过对闲置工程的战时防护效能和平时安全利用进行综合评估，并联系工程建成年代、战时功能、空间设施、建筑质量、设施设备、出入条件等客观因素，统筹决策。例如早期修建的人防工程，大都建成于80年代之前，建设标准普遍低于相关规范对人防工程战时效能的建设要求，且使用环境和设备设施条件大都不尽理想，改造成本高、难度大。因此对于其中确实无法使用的工程，应果断予以清理，对其关锁封闭或报废回填，以实现安全闭环；而对于仍有利用价值的工程，可探索退出人防工程战备序列机制、降低工程防护等级等办法，尽力拓展此类工程再利用的可行性。其次对于建设年代较新、建筑质量较好、设备设施、出入口独立完备的闲置人防工程，除按规定不可平时开发利用的外，应积极拓展使用途径，充分发挥社会价值，避免长期闲置造成资源浪费和设备设施的空置损耗。对此《江苏省人民防空工程维护管理规定》（2023年4月1日起施行）中就专门指出“长期闲置且可以使用的人防工程，人防主管部门可以调剂使用”，可见促进使用也是做好人防工程维护管理的重要一环。因此坚持系统观念，综合评判工程相关要素，是推动闲置人防工程再利用的前置条件。
多渠道开发利用。通过以优化社会综合治理品质为立足点，积极探索闲置人防工程空间用途新模式，实现服务功能的多元化。一是开发改造以服务城市市政基础建设。一些闲置地道式人防工程所在的位置往往是现在的城市核心区域，建筑长度达到数百米，有的甚至有几千米，如果与城市地下综合管廊等建设相结合，通过修缮整治、变废为宝，可以大幅降低管廊新建成本。二是个性化利用以服务社区民生。开展街道社区的闲置人防工程梳理摸排工作，寻求契合社区需求的工程开发利用新思路，重构闲置人防工程的社会价值。如将闲置人防工程改造为社区文体活动中心、便民商店、警务办公场所，以及自助超市、快递“驿站”等新型业态，使闲置人防工程再次焕发“青春”。三是重点改造以解决突出的难点、痛点问题。比如“停车难”已经成为越来越多的城市居民面临的一大问题。一些闲置老旧人防工程虽然平时设计用途不是汽车库，但如果具备改造技术条件，周边也有强烈的需求，通过部门牵头，社会力量主导，实施汽车库改造，既缓解实际问题，又避免工程闲置。四是政策引导，守正创新，开拓人防工程使用的广阔“蓝海”，为供需之间提供更多的“催化剂”。比如出台税费、使用费减免等扶持政策；优化工程改造、变更平时用途的审批流程；积极对接市场主体，创新工程使用模式；探索社会化、资本化运作，激活闲置人防工程潜在使用价值等等。
结合城市规划治理。闲置人防工程的开发使用，除了发掘工程个体微观上的需求潜力之外，还需要政府部门在宏观上予以统筹谋划，树立现代化治理理念并一以贯之。人防工程作为城市地下空间的一部分，始终是随着城市的建设、治理和运营共同发展、壮大的。因此，人防工程的规划、建设和使用要主动顺应城市总体功能布局和人民生产生活需求，将人防工程产生的社会经济效益与城市发展所带来的社会经济效益统一谋划，注重将城市中关乎居民生产生活安全的重要经济目标、维生目标、防灾抗毁目标与人防工程有机整合，提高融合形式下人防工程的经济、社会效益和投入产出比，促进人防工程高效利用。同时持续提升城市治理效能，通过协同城市治理体系中的社会主体、监管部门、居民自治团体、纠纷化解组织，良性互动、精准发力，为闲置工程再利用提供更多元的可能性方案，从而实现在新时期城市治理体系下，构建“多方参与、协调配合、常态运作”的人防工程开发利用新格局。
人防工程不仅是国防工程的组成部分，也是城市的基础设施。人防部门应加强对闲置人防工程处置和开发利用，提升人防工程管理水平，提高战备资源储备，为人民群众的生活提供便利，促进城市进一步发展，助力城市现代化。（江苏省常州市国防动员办公室）
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